Fundamentos del proyecto de ley de Reforma a la Educación Superior

Presentamos el texto de los Antecedentes y Fundamentos del proyecto de ley de Reforma a la Educación Superior.

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“Antecedentes.

  1. La Reforma Educacional en Marcha

En las últimas décadas, Chile ha conseguido importantes logros en materia educativa, tales como, altos niveles de cobertura en todos sus niveles e inversión en infraestructura y equipamiento. Dichos logros son una parte de la tarea cumplida como país.

Sin embargo, aún nos queda mucho por avanzar. Nuestra sociedad se encuentra en una etapa de su desarrollo marcada por grandes desafíos, para avanzar hacia un país más sustentable en el ámbito cultural, material, social y ambiental, y en ello el sistema educacional está llamado a constituir un pilar fundamental.

Mejorar transversalmente la calidad en todos los niveles educativos, entendida esta de manera integral, y reposicionar la educación pública en todo el territorio, construyendo un sistema más integrado y equitativo, con un diseño que no implique una carga financiera insostenible para los estudiantes y sus familias, han sido parte de los objetivos que este Gobierno se ha trazado para avanzar en asegurar una educación que nos permita construir un país más justo e inclusivo.

Es por eso que hemos trabajado en una reforma educacional en todos los niveles, la que hemos materializado a través de distintos proyectos de ley.

Respecto de la educación parvularia, el año 2015 se creó una Subsecretaría para el diseño de la política del sector y una Intendencia para la fiscalización de la normativa, además de establecerse nuevos estándares de calidad para el funcionamiento de los establecimientos educacionales para este nivel.

En relación a la educación escolar, el año 2015 se aprobó la ley N° 20.845, de Inclusión Escolar que regula la admisión de los y las estudiantes, elimina el financiamiento compartido y prohíbe el lucro en establecimientos educacionales que reciben aportes del Estado, destacándose el establecimiento de la gratuidad progresiva de la educación escolar y el aumento de los recursos destinados a elevar su calidad.

Actualmente, en el H. Congreso Nacional se discute el proyecto de ley que Crea el Sistema de Educación Pública y modifica diversos cuerpos legales, Boletín N° 10.368-04, que estatuye una Nueva Educación Pública, contemplando el traspaso de las escuelas municipalizadas hacia nuevos Servicios Locales de Educación Pública especializados y la creación de Consejos Locales de Educación que considera la participación de la comunidad en la administración de las escuelas.

Sabemos que los profesores cumplen un rol fundamental en el aprendizaje de los estudiantes y es por eso que, a partir del nuevo Sistema de Desarrollo Profesional Docente estatuido en virtud de la ley N° 20.903, se establecerán, desde 2017, nuevas exigencias para el ingreso de los estudiantes a las carreras de pedagogía y el cumplimiento de estándares mínimos para las instituciones que quieran impartirla, además de aumentar en promedio un 30% la remuneración de los educadores.

En materia de Educación Superior, los cambios se han ido sucediendo desde el inicio de nuestro Gobierno. Durante los 100 primeros días de esta administración pusimos en marcha el Programa de Acompañamiento y Acceso Efectivo a la Educación Superior (PACE), que permite que los estudiantes meritorios de los colegios más vulnerables puedan contar con un cupo asegurado en una institución de educación superior.

Lo anterior no es todo, ya que el año 2015, en virtud de la ley N° 20.842, se crearon dos universidades estatales nuevas, a saber: la Universidad de O´Higgins en la Región del Libertador General Bernardo O’Higgins, y la Universidad de Aysén en la en la Región de Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo, que ya han iniciado sus actividades de instalación este año 2016.

Además, en marzo de este año promulgué la ley N° 20.910, que Crea quince Centros de Formación Técnica Estatales, como parte de la estrategia de cobertura territorial de educación pública en todos los niveles durante 2016.

Junto con lo anterior, a través de la ley N° 20.890 modificamos la ley N° 20.882, Ley de Presupuestos del Sector Público del año 2016, incorporando en la respectiva glosa el inicio a la gratuidad en la educación superior de pregrado, idea que se consolida en el presente proyecto de ley. Treinta universidades acogieron el desafío, beneficiando a más de 130 mil estudiantes vulnerables, cantidad que buscaremos incrementar en los próximos años. Para el año 2017 pondremos especial énfasis en incorporar en esta política a las instituciones de educación superior del subsistema técnico profesional.

Este es un momento crucial para Chile. Nos enfrentamos a cambios que tendrán repercusiones importantes en el futuro de nuestros hijos y nietos. Como Gobierno ya hemos optado por poner en marcha las transformaciones que la sociedad nos demanda, para cumplir nuestro compromiso de hacer de Chile un país de más y mejores oportunidades

El presente proyecto se formula desde tres ejes conceptuales, los que constituyen las bases para la construcción de un sistema de educación superior.

En primer lugar, destacamos la búsqueda permanente de calidad, elemento indispensable que habilita a la educación superior para dar respuesta a lo que el país demanda de este sector. Sin calidad la educación superior no cumple las expectativas de la sociedad y vulnera la fe puesta en ella por las familias.

Se busca, también, que las instituciones retomen la tradición que las ha caracterizado, como un espacio de encuentro de diferentes visiones de sociedad.

El segundo eje, corresponde a la equidad e inclusión, haciéndose cargo del hecho de que los talentos están igualmente distribuidos entre toda la población, que estos son necesarios para la construcción de la sociedad y que la diversidad social y cultural que aporta la inclusión constituye un ingrediente esencial en la construcción de la democracia. Es decir, todos somos necesarios.

Este objetivo se aborda avanzando hacia la gratuidad de la educación superior estableciendo un camino definido con arreglo a las capacidades del país. Este proyecto elimina así las barreras financieras que tradicionalmente han discriminado a los sectores de nuestra población de menores recursos. Pero, también, todos somos conscientes que existen otras barreras, como, por ejemplo, los sistemas de acceso que reproducen las desigualdades socioeconómicas, arrastrando las desigualdades de la educación escolar. Estas características del sistema han postergado el acceso real a las oportunidades de desarrollo personal, perpetuando de paso una sociedad segregada.

Igualmente, valoramos, respetamos y promovemos que la pluralidad de visiones que se ve representada en los diversos tipos de instituciones se mantenga.

El tercer eje corresponde a la pertinencia del quehacer de la educación superior, que establece el desafío de mantener un vínculo estrecho y permanente con las necesidades presentes y futuras del país y sus regiones. Sin perjuicio de la autonomía que se reconoce y respeta, existe un contexto cultural, una sociedad y un conjunto de necesidades que requieren atención preferente y permanente de parte de las instituciones de educación superior.

Las Universidades contribuyen con investigación aplicada y orientada a estos objetivos, pero también con la investigación básica y de frontera, que nos permite conocer mejor el mundo y el universo, y ayudan a comprendernos a nosotros mismos como sociedad. A la vez, la reflexión sobre los grandes temas nacionales, el cultivo de las artes y las humanidades y la preservación del patrimonio cultural y natural, contribuyen a la construcción de nuestra identidad. Por su lado, las instituciones de formación técnico-profesional realizan un aporte invaluable, al potenciar las capacidades para el aprendizaje continuo y una inserción positiva en el mundo productivo.

La educación es un derecho fundamental, tiene un valor público innegable y está en la base de una sociedad más justa, democrática y participativa. Es necesario alinear el proceso educativo con el deseo de formar ciudadanos más libres y creativos, más solidarios e integrados en una sociedad justa. Este es el país que soñamos, y el vehículo para llegar a ese puerto es una mejor educación en todos sus niveles.

A esta tarea están convocadas todas las instituciones: las universidades del Estado y las demás que forman el Consejo de Rectores de Universidades Chilenas por su reconocida tradición de aporte al espacio de lo público, aquellas privadas que quieran sumarse a este esfuerzo y las del ámbito técnico profesional.

  1. Breve historia de la educación superior

La matriz del sistema de educación superior chileno viene de la fundación misma de la República y de la formación del Estado Nacional. En 1842 se separaron los estudios secundarios de los universitarios, creándose la Universidad de Chile. Tras su fundación, la Universidad de Chile encarnó las misiones de dirección y superintendencia de las otras instituciones educativas del país, cumpliendo de manera simultánea con la creación de conocimiento y la formación profesional.

En las postrimerías del siglo XIX se discutía respecto de la laicidad de la educación y la autonomía de la universidad. Existía una clase dirigente que abogaba por otorgar mayores grados de autonomía a la universidad, lo que finalmente quedaría plasmado en la ley. Así se consagró la libertad de enseñanza, entendida como el valor del pluralismo ideológico y la universalidad del conocimiento. En medio de esta discusión nace la Pontificia Universidad Católica de Chile, fundada en el año 1888.

En el año 1927, el Ministerio de Educación Pública, ahora separado del antiguo Ministerio de Justicia, Instrucción y Culto, conduciría el sistema en su conjunto, bajo la idea fuerza de que la educación era una función del Estado, mientras que la educación privada era su colaboradora. En el plano de la educación superior, este concepto a la vez respondió al hecho de la creación de universidades privadas. La educación superior se refuerza con la fundación y desarrollo de nuevas universidades privadas reconocidas por la ley y la creación de la Universidad Técnica del Estado en 1951. Esta última hereda la tradición de la Escuela de Artes y Oficios, creada en 1849, la Escuela de Ingenieros Industriales, y del Instituto Pedagógico Técnico. Cabe destacar que paralelamente se creaba la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) en el contexto de fomento estatal a la producción e industrialización a mediados del siglo XX. Ello reflejó un crecimiento de la demanda por educación superior y por un enriquecimiento del acervo intelectual y científico que las universidades debían proveer.

El año 1954, según lo dispuesto por la ley N° 11.575, las universidades estatales y privadas existentes se reunieron en lo que hasta el día de hoy se conoce como el Consejo de Rectores de Universidades Chilenas (CRUCH). Éste ha jugado un papel esencial en el desarrollo de la educación superior chilena, constituyéndose en un permanente referente de calidad y sentido público de la educación universitaria dando garantías de fe pública a la sociedad.

En 1967, la reforma universitaria impulsó cambios profundos: una nueva forma de organizar la docencia, procurando pasar desde procesos de aprendizajes profesionalizantes hacia una formación más amplia y humanista; la promoción de la investigación científica y tecnológica; y la reorganización de la institucionalidad interna pasando de una organización basada en carreras a otra orientada a departamentos que acogen la función de investigación.

Entre 1967 y 1973, el sistema se diversificó en sus instituciones, se expandió por el territorio nacional, y experimentó la mayor expansión de la matrícula en la historia de la educación superior, hasta alcanzar una cobertura en torno al 15% en 1973, pasando de 26.016 estudiantes en 1960 a 143.966 en 1974.

Buena parte de este crecimiento se debió a la ampliación del sector Técnico Profesional, con la instalación de sedes de la Universidad Técnica del Estado en distintos lugares del país y la creación de INACAP, que alcanzaron cobertura nacional.

Junto con lo anterior, se iniciaron procesos de democratización interna de las universidades que posibilitaron una participación más activa de la comunidad universitaria, mayor autonomía y compromiso con la sociedad.

A partir de 1981, la dictadura militar impulsó una contrarreforma que cambió nuevamente el rumbo del sistema de educación superior, reemplazando el rol central del Estado en la dirección y supervisión del sistema por los mecanismos de mercado, impulsando un proceso gradual y sostenido de aumento de la participación privada en la educación superior.

A nivel de las instituciones, una de las primeras acciones fue la intervención de las universidades y la designación de rectores delegados, seguidas del desmembramiento de las dos universidades estatales y sus respectivas sedes a lo largo del país (Universidad de Chile y Universidad Técnica del Estado), dando origen a ocho universidades derivadas y cuatro institutos profesionales autónomos, que posteriormente se transformaron en universidades. A este desmembramiento también fue sometida la Universidad Católica, transformando sus sedes regionales en 4 nuevas universidades, profundizando así la atomización dela educación superior del país. Se impusieron severas restricciones a la autonomía académica, y a la gestión financiera y administrativa. El número de estudiantes matriculados en educación superior se redujo en un quinto.

El esquema de financiamiento fue modificado sustancialmente, transitando desde un sistema unitario y basal a otro diversificado y competitivo (Salazar y Leihy, “El Manual Invisible: tres décadas de políticas de educación superior en Chile (1980-2010)”, 2013), consolidándose de esta forma un sistema basado en aranceles definidos por cada casa de estudios, apoyado con ayudas estudiantiles tales como becas y créditos. Este nuevo esquema de financiamiento del sistema contribuyó a la proliferación de instituciones privadas, las que respondieron a las demandas de sectores emergentes a través de una fuerte diversificación de proyectos institucionales y una diferenciación de tipos de instituciones [Centros de Formación Técnica (CFT), Institutos Profesionales (IP) y Universidades].

Tras el retorno a la democracia, las políticas en educación superior, impulsadas por la Concertación de Partidos por la Democracia, buscaron elevar los niveles de exigencia en materia de fiscalización y aseguramiento de la calidad, pero en un marco de claras insuficiencias en las facultades que otorga la ley y en la inexistencia de las instituciones necesarias para ello.

  1. Desafíos del Proyecto

Hoy nos enfrentamos como sociedad a importantes desafíos para robustecer el sistema de educación superior, los que resultan ineludibles para avanzar de manera firme hacia etapas más consolidadas de desarrollo.

El panorama general es que, si bien existe una masificación de la cobertura, los estudiantes se distribuyen en las distintas instituciones de educación superior según sus capacidades de pago y los instrumentos de selección que existen (o no) en estos establecimientos. Por otra parte, el crecimiento desregulado de planteles y carreras ha dificultado que dicho proceso se realice bajo normas claras de calidad y pertinencia. Todo lo anterior bajo un estancamiento de la cobertura pública en la educación superior.

  1. Institucionalidad

Los avances alcanzados en el país en educación superior no han tenido como contrapartida un fortalecimiento de la institucionalidad.

El país carece de instancias para la definición de objetivos y horizontes compartidos, capaces de orientar el desarrollo de la educación superior en un horizonte de largo plazo. En consecuencia, las instituciones de educación superior han operado como partes inconexas entre sí y movidas por diferentes intereses.

La falta de objetivos y principios del sistema de educación superior, así como la inexistencia de definiciones claras respecto de los quehaceres y fines de las instituciones, implica que éstas sólo responden a definiciones autoimpuestas. Al mismo tiempo, la calidad se observa en una medida de logro entre la consistencia interna y externa de las instituciones de educación superior. Esta forma de concebir la calidad, si bien permite acotar la noción en función del quehacer institucional, es insuficiente para sustentar y orientar al sistema de aseguramiento de la calidad en su conjunto.

Por otra parte, el sistema de control de las normas y, en particular, el resguardo de la fe pública en el uso de los recursos públicos, son claramente deficitarios. Este asunto ha cobrado relevancia en relación con el hecho de que la legislación prohíbe el lucro en las universidades, pero existe una percepción generalizada que en muchos casos no se cumple, lo que motivó dos comisiones investigadoras de la H. Cámara de Diputados en los últimos años.

  1. Equidad en el acceso

La promoción de políticas de acceso, como una de las principales prioridades de los últimos gobiernos, ha contribuido a generar nuevas y mayores oportunidades a estudiantes y trabajadores para ingresar a la educación superior. Así, el impacto más significativo y visible en la educación superior ha sido la masiva entrada de estudiantes a las distintas instituciones, aumentando los niveles de cobertura, alcanzando su fase de masificación avanzada con una cobertura neta del 39,3%, similar al promedio de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Cabe señalar que, la ampliación de la matrícula se ha producido mayormente en los planteles técnicos, los que han absorbido la demanda por estudios superiores de los sectores antes excluidos, produciéndose al mismo tiempo la ampliación de la matrícula con la segregación social.

No obstante, el proceso de masificación ha sido incapaz de reducir suficientemente la brecha de oportunidades entre grupos sociales. En efecto, mientras que un 60% de los jóvenes entre 18 y 24 años del décimo decil acceden a la Educación Superior, de los jóvenes del 50% más pobre sólo accede cerca de un 30%. Esto todavía consolida y reproduce la marcada desigualdad que caracteriza a nuestra sociedad, lo que tiene efectos que resultan problemáticos: desintegración que dificulta la cohesión social; diferencias de poder que establecen brechas de influencia; y, culturas fragmentadas que impiden el entendimiento, entre otros problemas.

Lo anterior es producto de la inequidad en los instrumentos de acceso, siendo uno de los desafíos del sistema que los contiene no sólo permitir un acceso más igualitario a la Educación Superior, sino también lograr una mayor permanencia y trayectoria formativa de los estudiantes.

El Consejo de Rectores de Universidades Chilenas, en su contribución permanente a la calidad del sistema, creó el Sistema Único de Admisión (SUA) al que adscriben sus instituciones y nueve universidades privadas. Sólo estas instituciones cuentan con un sistema de postulación y admisión claro. Asimismo, el CRUCH estableció como instrumento la Prueba de Selección Universitaria (PSU), cuyos resultados se ponderan con las notas de enseñanza media y con el Ranking de Notas. Aun así, las pruebas estandarizadas (PSU) que solo miden conocimientos, no consideran apropiadamente los estudiantes provenientes de la Educación Media Técnico Profesional y trabajadores, y sus resultados están altamente correlacionados con el origen socioeconómico de los postulantes, reforzando con ello la reproducción en el tiempo del patrón de segregación.

Por el contrario, las universidades que no participan del SUA, así como los institutos profesionales y los centros de formación técnica, no cuentan con procesos claros y conocidos de admisión y la información que manejan los estudiantes es dispersa e insuficiente. Asimismo, emplean procedimientos no necesariamente basados en el mérito académico, sino que, más bien, en el orden de llegada o la capacidad de pago.

En consecuencia, no es posible conocer el perfil real de todos los estudiantes que ingresan a la educación superior y, por tanto, es imposible evaluar correctamente el aporte de las instituciones a la formación de sus estudiantes. Asimismo, esa carencia impide el diseño de procesos de acompañamiento o de apoyo que refuercen el desempeño académico en la permanencia del estudiante en la carrera o programa.

  1. Diversidad

El proceso de masificación ha tenido como contrapartida una fuerte diferenciación y diversificación a nivel institucional y de programas de estudio. Esto se ha expresado, por una parte, en el aumento de instituciones privadas con diferentes proyectos y misiones institucionales y, por otra, en la creación de programas de estudio en todos los niveles formativos. El sistema actual cuenta con cerca de un millón doscientos mil estudiantes en alrededor de ciento cincuenta instituciones. Si bien esta diversidad, en los dos ámbitos señalados, es una característica valiosa del sistema, por cuanto refleja una capacidad para responder a las múltiples demandas del entorno, ha emergido sin un resguardo de su calidad y pertinencia.

Este proceso se da con el marco regulatorio creado por la reforma de los años ochenta, lo que facilitó la creación de instituciones privadas en un contexto de escasa regulación. De esta forma, existen instituciones que no han acreditado su calidad frente a la sociedad, no obstante continúan entregando títulos y grados.

Como contrapartida, hay una cada vez menor matrícula estatal en comparación con el resto del sistema. En 2014 ésta cubría un 25% de los estudiantes universitarios, mientras que en las universidades privadas pertenecientes al CRUCH alcanzaba un 20% y en el resto de las universidades privadas un 55%. A modo de comparación, la participación promedio de la matrícula por tipo de instituciones, para el conjunto de los países de la OCDE, es de 71% en universidades estatales, 14% en universidades privadas con aportes del Estado y 15% en universidades privadas.

En síntesis, las carencias que exhibe el sistema de educación superior en la actualidad son amplias y diversas. Si bien existe una masificación de la cobertura, los estudiantes se distribuyen en las distintas instituciones de educación superior según sus capacidades de pago. Todo lo anterior bajo un estancamiento de la cobertura pública en la educación superior.

Este examen de las carencias del sistema de educación superior lleva a una necesaria consideración de aspectos específicos que requieren de una profunda discusión.

  1. Aseguramiento de la calidad

El aseguramiento de la calidad en Chile tiene un largo camino recorrido. El actual sistema de aseguramiento de la calidad ha sido un avance importante en materia de fomento y mejora continua para las instituciones del sistema de educación superior. Aun así, enfrenta muchos desafíos. Hay debilidades y vacíos que cabe abordar para el robustecimiento del sistema: la voluntariedad en las acreditaciones, excepto en carreras de medicina y pedagogía; la falta de relación entre acreditación institucional y la de programas, los conflictos de interés observados en la actual institucionalidad, entre otros

Adicionalmente, el sistema de aseguramiento de la calidad ha operado sin estándares explícitos, lo que ha significado, en definitiva, la expansión de una diversidad de instituciones sin que se haya constatado el cumplimiento de condiciones mínimas para poder operar en un sistema, tanto a nivel institucional como a nivel de carreras y programas.

Por su parte, que el proceso de acreditación sea voluntario ha conducido a un desequilibrio, generando brechas de calidad al interior del sistema de educación superior que perjudican las expectativas de estudiantes y sus familias. De esta forma, el hecho de que no se garantice que los títulos y grados que ofrecen certifican aprendizajes explícitos y reconocidos, que confieren a quienes los obtienen la posibilidad de ejercer funciones ciudadanas y profesionales, lesiona la legitimidad y confianza en las instituciones de educación superior. Uno de los elementos más confusos que presenta el actual modelo de acreditación es la escala continua de años utilizada para los resultados de la evaluación externa, siendo de difícil comprensión para la sociedad. No es claro lo que significa un año más o un año menos en las decisiones de acreditación. Junto con ello, en algunas ocasiones, debido a la presión que conlleva el acceso a financiamiento, se han acreditado instituciones solo por uno o dos años, lo que profundiza la confusión respecto de lo que significa la acreditación, en especial para los estudiantes que entran a carreras de mayor duración.

Finamente, la estructura de gobierno de la actual Comisión Nacional de Acreditación (CNA) favorece los conflictos de interés, debido a que los comisionados son nombrados como representantes de los sectores de la educación superior a los que deben vigilar y acreditar.

A pesar de los problemas descritos, el sistema es reconocido como de alto nivel y prestigio en la región. Contamos con instituciones que aparecen en los primeros lugares de la región en diversos rankings internacionales, que miden tanto resultados como reputación. Asimismo ocupamos el cuarto lugar de América Latina en producción científica, superados sólo por países que nos sobrepasan ampliamente en población y número de instituciones de Educación Superior. Si bien la producción científica y la innovación han estado impulsadas principalmente por las instituciones del Estado, en las últimas décadas, gracias a los instrumentos de financiamiento estatales, el sector privado ha comenzado a contribuir en esta materia. Asimismo, debido a la distribución territorial de las instituciones, especialmente de las estatales, la producción científica se realiza con un importante impacto regional y local.

  1. Hacia un nuevo modelo de Financiamiento

Las características que adquieren los esquemas de financiamiento se relacionan estrechamente con la concepción de educación que prevalece en la sociedad. En los casos donde predomina el uso del mercado como instrumento principal de política, los instrumentos de financiamiento privilegian la competencia como mecanismo central para la distribución de recursos.

Esta forma de financiamiento se sustenta por el argumento de que el paso por este tipo de formación supondría un beneficio individual que justifica el pago de un arancel y por cierta evidencia empírica que muestra que los salarios de quienes tienen educación superior superan los de quienes no acceden a ese nivel educativo. Sin embargo, hay que mencionar también, que esta posición ignora o minimiza el hecho de que la educación superior, no sólo crea un bien privado, sino también constituye un beneficio para la sociedad, en la medida que contribuye con profesionales con la capacidad de participar del mundo productivo, social, político, económico, cultural y ciudadano.

Por otra parte, el enfoque que privilegia la lógica de mercado y la competencia como mecanismo de asignación de recursos en la educación superior adolece de una falla fundamental, cuál es la calidad. La calidad es una variable compleja que, en general, sólo se observa definitivamente cuando ya se ha incurrido en el gasto y ha transcurrido un tiempo, de forma tal que es prácticamente imposible revertir o contrarrestar los efectos de una baja calidad de la educación entregada. Ello está en la base de la falla del paradigma de mercado en este caso. De este modo, tal como se dio en Chile, la competencia no se da sobre la base de atributos de calidad, sino que en base a la publicidad.

A su vez el gasto público en educación superior, como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB), en 2010 alcanzó un 0,7% mientras el promedio de los países de la OCDE para el mismo año fue de 1,3% (OCDE, 2013). Si bien el Estado chileno ha incrementado el gasto en educación superior de forma persistente durante los últimos años, los esfuerzos financieros realizados no han sido suficientes para aliviar la carga de los estudiantes y sus familias. En efecto, el 65% del financiamiento de la educación superior es de fuente privada, es decir, la fuente principal del financiamiento de las instituciones de educación superior son las familias, incluso en el caso de las universidades estatales.

A estos fenómenos se suma el hecho de que el Estado ha entregado un creciente financiamiento a los estudiantes para cubrir aranceles, los que han sido fijados libremente por las instituciones. Esto ha provocado un alza sistemática y extrema del valor de las carreras. Según la OCDE (2014), los aranceles promedio cobrados en Chile están entre los más altos, cuando se les compara con los recaudados en el resto de los países que conforman esta organización internacional. Lo anterior, sumado a la diversidad de instituciones de educación superior, supone la existencia de una gran variedad por tipo de institución. Sin embargo, esto es mucho más heterogéneo a nivel de carreras y programas, donde se observan agudas diferencias en los aranceles cobrados, que no se justifican por diferencias de calidad de la educación entregada.

En suma, el sistema de financiamiento actual ha generado un aumento de la cobertura, asociado a un gasto mayoritariamente privado, que ha evolucionado en los últimos años hacia un incremento del gasto fiscal. No obstante, el sistema de financiamiento introducido presenta fallas fundamentales en el cumplimiento de su cometido y acarrea importantes problemas sociales, culturales y económicos que dificultan y postergan el desarrollo de la educación superior en términos de calidad, equidad, pertinencia, igualdad de oportunidades y no discriminación.

  1. Fortalecimiento del Sistema Estatal

La privatización de la educación superior ha significado, en la práctica, la concentración de la matrícula en las instituciones privadas, dejando rezagadas a las instituciones públicas en todos los niveles.

Las universidades estatales cumplen un rol central en la estructura del Sistema, cuestión que hoy no está definida en la ley.

Hoy Chile cuenta con una Universidad Estatal prácticamente en todas las regiones del país, y pronto un CFT en cada una de ellas. No obstante, la relación entre estas y el Estado no está adecuadamente desarrollada en la ley. Ello deja en terreno indefinido la responsabilidad del Estado con sus instituciones, como tampoco se reconoce que son instituciones del Estado que la sociedad ha creado para el desarrollo del país. Que mediante ellas se puede garantizar el pluralismo de las ideas y las visiones sobre el devenir del país y apoyar la implementación de las políticas públicas en todo el territorio nacional. Que teniendo institutos de formación técnica estatal se pueden implementar las articulaciones entre niveles y entre instituciones del sistema estatal completo.

Por otro lado, la mayoría de los estatutos de las Universidades del Estado fueron impuestos durante la dictadura militar y, a la fecha, salvo excepciones, no han podido ser actualizados. Ello implica, en muchos casos, que no reflejan el necesario pluralismo y la democracia propia de la vida en comunidad.

En suma, de este examen de las carencias del sistema de educación superior, podemos concluir que hay una serie de aspectos específicos que requieren de una profunda discusión. El presente proyecto propone abordar los siguientes temas claves: una nueva institucionalidad y regulación del sistema de educación superior, el sistema de acceso, el mejoramiento de la calidad, la inclusión y el financiamiento.

  1. OBJETIVOS

La ley que se propone al H. Congreso Nacional tiene los siguientes objetivos generales.

  1. Consolidar un Sistema de Educación Superior
    1. Principios y definiciones

Para constituir un sistema de educación superior, es necesario definir ciertos principios orientadores que le den coherencia y sentido.

La propuesta, como ha sido la tradición en la mayor parte de la historia de la educación superior, se basa en el respeto de la autonomía, de la diversidad de visiones y proyectos educativos, con actores públicos y privados, al tiempo que se promueve la pertinencia del quehacer de las instituciones, procurando su estrecha vinculación con las necesidades del país y sus desafíos presentes y futuros.

A su vez, el país exige construir una sociedad más inclusiva, que reconoce que los talentos están distribuidos entre toda la población y reclama mayor equidad y participación en el sistema de educación superior.

Es preciso establecer principios orientadores que garanticen la cautela de la fe pública depositada en estas instituciones, promoviendo mejoras continuas de calidad y la transparencia en el uso de los recursos.

Es conveniente establecer mejores definiciones de las universidades e instituciones técnico-profesionales, de manera que se constituyan en pilares complementarios de la formación de las personas y en la cadena de creación, transferencia tecnológica e innovación.

  1. Elevar la capacidad para formular políticas y coordinar el sistema de educación superior

El proyecto define un sistema de educación superior con una mayor capacidad coordinadora de todas las instituciones del sector y de sus funciones, y fortalece las capacidades del Estado, creando instituciones que le permitan cumplir efectivamente con el resguardo de la fe pública.

En este contexto, se propone establecer una Subsecretaría de Educación Superior, con las facultades para definir y desarrollar políticas públicas para el sector, administrar el sistema de acceso a la educación superior, los instrumentos de financiamiento público, participar en la definición de las orientaciones sobre calidad, y coordinar a los demás organismos del Estado que integran el sistema de aseguramiento de la calidad, entre sus principales funciones.

En  un sector complejo en sus funciones y diverso en sus proyectos individuales, es muy relevante dotar al sistema de un orden sobre los títulos, grados y demás certificaciones que permitan dar transparencia a los perfiles de egresados y coherencia de estos con los perfiles de los trabajos que ofrece el sector laboral.

Este objetivo se puede abordar mediante el desarrollo e implementación progresiva, por parte de la Subsecretaría de Educación Superior un Marco Nacional de Cualificaciones, siguiendo con ello la experiencia internacional, que poco a poco avanza en la implementación de este instrumento.

  1. Dar garantías de calidad y resguardo de la fe pública
    1. Acreditación obligatoria y mayor transparencia

El objetivo general de mejorar el aseguramiento de la calidad es especialmente complejo, de gran dinamismo, que involucra varias funciones radicadas en organismos específicos del Estado.

En esta materia, un objetivo específico es mejorar la coordinación entre los organismos del Estado, mediante el fortalecimiento del Sistema de Aseguramiento de la Calidad.

Respecto de la evaluación y acreditación de la calidad de las instituciones de educación superior, el objetivo es crear una nueva institución, llamada Consejo para la Calidad, que cumpla con el propósito de que el Estado garantice la fe pública, definiendo los estándares asociados a la certificación de la calidad y que, a la vez, se constituya como una institución con alto grado de autonomía en las decisiones respecto de la evaluación de las instituciones basada en esos estándares.

Varios objetivos específicos contribuyen a asegurar la calidad de las instituciones.

  1. Elevar el estándar exigiendo la obligatoriedad en la acreditación de las instituciones de educación superior;
  2. Establecer una acreditación integral de la institución, de manera que dé cuenta de su calidad general, promoviendo una calidad homogénea en todas sus carreras, programas, sedes y otras funciones;
  • Mejorar la transparencia y homologación de la calidad, así como la pertinencia e innovación en los planes de estudio, introduciendo criterios de calidad y estándares asociados para todas las dimensiones que se deben evaluar en una institución de educación superior.
  1. Mejorar la transparencia e información que las instituciones entregan a la sociedad.
    1. Prohibición efectiva del lucro, y supervisión con resguardo de la autonomía

El proyecto busca corregir las insuficiencias del actual marco regulatorio, que han posibilitado prácticas que han redundado en la extracción de rentas desde las instituciones de educación superior en las que el lucro se encuentra prohibido. Ello constituye un serio quebrantamiento del espíritu de la ley y de la fe pública depositada en estas instituciones cuando les fue otorgado el reconocimiento oficial.

El objetivo de que los recursos destinados a la educación superior se inviertan en sus fines, debe alcanzarse considerando la naturaleza pública y privada de las instituciones de educación superior, la diversidad en sus misiones y la complejidad de sus funciones, que necesariamente las lleva a vincularse con el medio a través de múltiples interacciones con otros actores e instituciones de los ámbitos de la producción, la investigación, la creación científica y artística. En varios casos esas interacciones son inherentes a la misión de potenciar las capacidades humanas. El desafío consiste en que en dichos procesos no se vulnere la fe pública ni se violen las leyes.

Para lograr dichos objetivos, el proyecto propone medidas que ya están presentes en la legislación chilena en otros ámbitos de protección de la fe pública y del interés social, y que aplicadas adecuadamente al ámbito educacional apuntan a prevenir, desincentivar y sancionar conductas que van en detrimento de los fines de las instituciones de educación superior y que vulneran la fe pública depositada en ellas.

Para la fiscalización de esta y las demás normas de esta ley, el proyecto propone crear una Superintendencia de Educación Superior.

  1. Promover la equidad e inclusión
    1. Financiamiento gratuito de la educación superior

La propuesta persigue cumplir con el objetivo de construir una sociedad más equitativa e inclusiva. Con ese fin el proyecto busca aliviar la carga financiera de las familias para que sus hijos accedan a la educación superior y, mediante ello, potenciar sus capacidades y aumentar en forma duradera sus posibilidades de mayor bienestar, confianza y seguridad en el futuro. El financiamiento público necesario para alcanzar este objetivo conlleva un esfuerzo fiscal de gran magnitud que sólo es posible de alcanzar en forma paulatina.

Los requisitos que deben cumplir las instituciones de educación superior para acceder a la gratuidad, consideran exigencias de calidad y cumplimiento de las normas que prohíben en lucro, toda vez que el objetivo es que los recursos públicos se empleen en otorgar una educación de calidad creciente y en cumplimiento con los fines educativos para los cuales fue otorgado el reconocimiento oficial.

  1. Desarrollo de un sistema de acceso

Para lograr una mayor equidad e inclusión se debe mejorar la forma en que los estudiantes acceden a la educación superior. Para ello se deben establecer varios objetivos específicos:

  1. Que la información de la oferta académica sea transparente, clara y disponible para todos los estudiantes por igual;
  2. Que los procesos de acceso den garantía de ser justos;
  • Que se respeten las preferencias de los estudiantes, la autonomía de las instituciones y la especificidad propia de las carreras y programas, y de la educación universitaria y técnica profesional, y
  1. Que el sistema de acceso permita implementar políticas públicas orientadas por la promoción de la calidad y el desarrollo del país.
    1. Fortalecer la educación superior estatal

El objetivo de proveer un sistema de educación mixto y diverso requiere contar con un conjunto de instituciones estatales fortalecido que desarrolle todas sus funciones bajo los principios propios del servicio público.

  1. Relación con el Estado

El fortalecimiento de la educación superior estatal es un objetivo central de este proyecto. Para ello se establece el propósito de constituir un subsistema basado en un conjunto de principios específicos y obligatorios para estas instituciones, los que se constituyen en responsabilidades para estas y definen un compromiso permanente de colaboración de estas con el Estado y entre ellas. Un objetivo específico es la institucionalización de una red de colaboración para lograr una coordinación en el cumplimiento de las responsabilidades que les son comunes.

  1. Gobierno y Participación

También es un objetivo de este proyecto de ley dotar a las instituciones de educación superior estatal de normas comunes para sus gobiernos, que provean una relación directa y permanente con el Estado y establezcan niveles de partición garantizados para sus estamentos. Todo ello constituye un conjunto de normas mínimas, las que serán complementadas por los estatutos que cada institución se otorgue en el ejercicio de su autonomía.

  1. Fortalecer la Formación Técnico profesional

El proyecto de ley asume el objetivo de fortalecer el subsistema técnico profesional, con la orientación de mejorar su calidad y reconocer que la formación de técnicos calificados es una necesidad que está en la base del desarrollo del país.

  1. Planificación

El proyecto busca establecer una fuerte vinculación entre instituciones de los ámbitos de educación, trabajo y economía, que constituyen los pilares del desarrollo técnico profesional.

Para ello se propone formular una estrategia nacional a través de un consejo asesor que coordine los sectores público y privado al más alto nivel.

  1. Reconocer su especificidad

Reconociendo que la formación técnico profesional requiere de normas específicas y diferenciadas de la educación universitaria, el proyecto propone que la evaluación de la calidad en este sector se realice sobre la base de estándares específicos. También se propone que el sistema de acceso a la educación superior sea común para todo el sistema, pero que se diferencie en los instrumentos que se utilizan para medir aprendizajes y habilidades.

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